有越以來，就有着「外姓不封王、封爵不裂土」的傳統，便是宗室諸王就藩，也是不裂土、不臨民。兩百餘年來，這個傳統就破過兩例，一是封曹氏外姓為固原郡王，造成曹氏割據關中的事實；一是封奢文莊為晉安侯，割晉安府以自立，終在東南大患——這時候又迫於形勢以實封以賞林縛「造社稷、安宗廟」的功績。
殷商時有封國名崇，大體在西秦郡境內，林縛以再造社稷之功，裂土實封崇國，當然不能從曹家手裏佔地盤去，而是要將崇州、鶴城、江門、虞東、泗嵊五縣以及蠻荒之地夷州割出來以為崇國封邑。
林縛沒有足夠的人手去分別掌握江寧跟淮東兩套班子，淮東所轄的徐泗、淮海、浙東、浙南、閩東等地，其財政、民政、軍政、監察等諸多事務，都要跟江寧進行融合，淮東諸人也都要逐步的掌握江寧的核心權力，又怎麼可能有心思跟精力去搞兩套班子？
但是眼下，林縛對江寧還不能談得上完全的掌握。
融合的好處就是效率提高，節約人手，不利之處，就是難免要受張晏等對抗淮東的外系官員制肘。
江寧的財政，除了供養淮東兵馬外，還要供養淮西、池州、荊湖、湘潭等軍。
一旦讓淮東完全融入江寧，其他勢力必然也會理直氣壯的要跟淮東平分江寧財賦——所以林縛一面要將淮東融進到江寧來，另一方面還要保留一塊自留地，以保證將來能靈活自如的調整財賦軍資。
崇州是淮東真正崛起的根基之地，鶴城、江門、虞東、泗嵊等地，都是林縛在經營崇州之後，新置的四縣，實際也是崇州的外延——這五縣之地，大體只有淮東目前控制區域的十分之一不到，但實實在在是淮東的精華之所。
崇州五縣大約直接掌握了江寧此時所控制區域的八成造船及海貿規模，江寧給摧毀了一番，兵械打造也就幾乎都集中在崇州五縣。此外，崇州五縣年產精鐵達到兩百萬斤，糙鐵八百萬斤，也差不多佔了江寧控制區域的五成以上；崇州五縣各織染工場的用工規模達到兩萬餘人，黑水洋船社以及淮東錢莊總號都在崇州，淮東水營的主駐軍港都在崇州五縣範圍以內——多年來，淮東軍的軍養，崇州五縣直接供給比例差不多達七成。
崇州五縣是實施土地新政最徹底的區域，擁有耕地達四百餘萬畝，土地開發及溝渠堤塘等建設，已然超過江南五府，以稻麥棉桐種植為主。雖說從崇州五縣直接徵收的稅糧只維持在五十萬石左右，但五縣民間每年能徵購的米糧也在百萬石規模左右。
崇州五縣約有人丁百萬，受林縛的影響也最深，也最為忠誠，兵戶約佔其半，有丁壯從軍，是淮東軍的中堅骨幹。
通過裂土實封，將淮東這一塊精華區域割出來，將崇州五縣控制在手裏，就意味着在江寧財政體系之外，林縛每年就還能直接掌握價值三百多萬兩銀的資源用於兵備，而不受別人制肘。
夷州雖然目前還僅是只投入、無產出，但夷州島的潛力極大；實際上，林縛此時就削減對夷州島的投入，每年還是能抽出二三十萬石糧以相當的煤鐵來。
只是林縛更注重夷州島開發後的後期潛力，沒有此時就殺雞取卵。
將崇州五縣及夷州單獨割出去，列在江寧財政之外，而將淮東其他區域事融入江寧來，淮東就可以堂而皇之按照兵額比數，跟淮西、池州、湘潭、荊湖分享江寧財政，省得到時候在朝堂之上，張晏、程余謙等老臣跟淮東炒作一團。
外人又怎麼知道淮東的虛實？
淮東兵馬實際已經控制淮東、徐泗、江南、兩浙、閩東等區域，淮西、池州、荊湖、湘潭等四鎮控制區域加起來，也只能跟淮東相當，財政實力遠弱之。
在這種情況下，林縛這時候願意將淮東的其他地區都交出來「共治」，而僅僅只割崇州五縣封治，實在也算不上過分。
想當年漢末曹賊奉天下以令諸侯，直接就割半個山東為封邑。相比較而言，林縛胃口還是小的，才五個縣而已，實際上四個縣還是新置的。鶴城、江門在五六年前還是荒草地，虞東倒是太后的宮莊所在，奈何林縛也沒有歸還的意思，嵊泗縣根本就是以前東海寇佔據的海島，夷州島更是蠻荒瘴癧之所。
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衛尉為九卿之
