六月一日，大朝，太尉劉裕奏《八項事宜疏》。愛字閣 www.aizige.com黃門侍郎羊欣大聲宣讀劉裕的奏疏，剛念罷第一條，朝堂之上就引發軒然大波。
「燕國既平，變民被滅，休泰之機已顯，臣上疏陳便宜八事：其一，試行土斷。請於揚州境內試行土斷……」
土斷是朝廷為了解決僑置帶來的問題推行整理戶籍、重新調整郡縣的一種手段，主要是居民不分僑、舊，一律按所居郡縣編入戶籍，取消對僑人的優待，清理隱匿的漏戶，把逃亡的農戶和豪強陰蔽的私戶重納為賦役的對象。
土斷一說是西晉司空衛瓘所提出，最初的目的是依照漢代的鄉舉里選法，使舉善進才，糾正九品中正制的弊端。
東晉建立後，設立了諸多僑州、僑郡、僑縣安置流民，這些人稱為僑人，戶籍有別於當地百姓的黃籍稱白籍。白籍不算正式戶籍，好處是不用承擔國家調役，不過這些僑人要被招募參與北伐。
隨着時間推移，這些僑人分化成兩極，王謝這樣的上品門閥主政朝堂，佔用田園山林，而多數無產的百姓不得不淪為部曲、佃客，或者開荒成為自耕農。
南下的北方士族與南方士族因為權力爆發矛盾，南北百姓也因朝廷的賦役政策不同而引發僑舊矛盾，為躲避朝廷稅賦，不少南方的百姓索性依附在門閥門下。
這樣一來，門閥士族大量地侵佔土地、隱匿戶口，嚴重地影響了朝廷收入。於是東晉朝廷分別於咸康十年和興寧二年進行了咸康土斷和庚戌土斷，效果明顯。
特別是桓溫主持的庚戌土斷大大地提高了東晉經濟、軍事實力，為北伐籌集了資本，甚至為後來的淝水之戰奠定了基礎。
桓溫逝後，庚戌土斷被廢止，門閥士族再次大量地侵吞土地，而司馬元顯因為建康兵力不足，徵調江南「免奴為客」者進京服兵役的詔書引發了孫恩之亂，加速了晉王朝的毀滅。
眼下的朝廷國庫空虛，除了雍兗等地，江南各州登記入籍的百姓不過三百萬數，大量的百姓成為門閥的部曲和佃戶。
徐道覆攻打朱雀橋時，光烏衣巷中的門閥就能組織起一千多人的部曲，可想而知這些門閥的農莊、別墅中有多少佃客。
劉裕在京口誅滅刁氏時，其門下佃客三千餘人，得田千餘頃，敞開庫房，粟米任由百姓稱力而取，居然彌日不盡。相比王謝庾郗禇等上品門閥，刁氏還是小巫見大巫，劉裕雄心勃勃地想通過土斷富國強軍。
然後劉穆之、劉敬宣、徐羨之等人無不勸他要小心謹慎，土斷必然引起門閥士族的反對，劉裕與門閥之間的關係剛有所好轉，若是此時進行土斷必然致使關係破裂。
經過再三商討，劉裕決定以揚州為試點進行土斷，因為揚州經孫恩、盧循之亂，百姓傷亡慘重，門閥士族對三吳之地的掌控力大大下降，劉裕是兼任揚州刺史，拿自己所任的州來試點旁人無話可說。
即便如此，尚書左僕射郗恢和中書令謝混皆出言反對，朝臣們紛紛附和。琅琊王頭痛地擺擺手，道：「諸卿，且聽完太尉的奏疏再議。」
「其二，裁撤冗官。郡縣凋散、百姓寥落，應精簡人員，裁撤冗官。」
劉裕在奏章中明確提出，揚、徐、荊三州置將不得超過二千人，官吏不得超過萬人；其餘州置將不得過千人，吏不得過五千人，但兵丁不在此限。
丹陽尹郗僧施心中盤算，這條限制各州官吏將領的人數，恐怕是針對豫、江刺史劉毅而來。雍兗梁司青五州被楊安玄把持，朝廷幾乎插不進手去，官俸也不用朝廷供給，每年還會上繳國庫數十萬石錢糧，置將設官之事朝廷難以約事。
以前廣州被盧循佔據，對朝廷旨意置若罔聞，自然也不會聽從朝廷派遣官吏，如今劉太尉派禇裕之為刺史，廣州重歸掌控，但廣州經盧循之亂，官吏數目不足，亦無影響。
交州地處偏遠，朝廷官員多不願去就職，朝廷對他的管轄十分有限。原交州刺史杜瑗逝後，交州官吏以交州離建康萬里之遙，刺史之職不應中斷，推舉其子杜慧度代管交州事務。
杜慧度斬殺盧循後，朝廷授其使持節、督交州諸軍事、廣武將軍、交州刺史，賜爵龍編縣侯。杜慧度向朝廷進貢大
